文 | 袁紅英 山東省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員、山東社會(huì)科學(xué)院黨委書記

2025年中央城市工作會(huì)議深刻總結(jié)新時(shí)代以來(lái)我國(guó)城市發(fā)展成就，分析城市工作面臨的形勢(shì)，對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期城市工作作出部署。其中，“著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系”是進(jìn)一步推進(jìn)城市工作的重要內(nèi)容?！笆逦濉币?guī)劃建議也要求“加強(qiáng)重點(diǎn)城市群協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展”“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局”。這些都體現(xiàn)出城市工作的重心已從單一城市建設(shè)轉(zhuǎn)向城市間關(guān)系重構(gòu)和整體效能提升?！笆逦濉睍r(shí)期，需深刻把握城市現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)代要求，主動(dòng)適應(yīng)城市發(fā)展形勢(shì)變化，精準(zhǔn)研判城市體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，系統(tǒng)構(gòu)建多維度、多層次的實(shí)踐路徑，堅(jiān)定不移走出一條中國(guó)特色城市現(xiàn)代化新路子。

明晰現(xiàn)實(shí)考量和實(shí)踐要求

現(xiàn)代化城市體系是由不同規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能的城市形成的有機(jī)整體。通過(guò)城市間的功能互補(bǔ)和網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動(dòng)，全面提高城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力。新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)城市體系建設(shè)成效顯著，新型城鎮(zhèn)化水平和城市發(fā)展能級(jí)大幅提升，以城市群為主體、都市圈為依托的空間發(fā)展格局加速形成，有力推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，19個(gè)國(guó)家級(jí)城市群承載了全國(guó)75%的人口，貢獻(xiàn)了85%左右的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展格局初步形成，城市綜合承載能力系統(tǒng)性提升，城市宜居宜業(yè)水平不斷提高，城鄉(xiāng)融合發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)。

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，新質(zhì)生產(chǎn)力孕育、人口結(jié)構(gòu)變化、區(qū)域分化加劇等對(duì)城市發(fā)展提出了新要求。優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系正是適應(yīng)這一階段新變化的有力舉措，旨在以全局觀念和系統(tǒng)思維統(tǒng)籌推進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，形成結(jié)構(gòu)有序、聯(lián)系緊密、動(dòng)態(tài)平衡的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城市體系效能的整體躍升。在空間系統(tǒng)上，強(qiáng)調(diào)空間規(guī)模與城市能級(jí)、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)安全相適配，以組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈為載體，消除行政邊界對(duì)城市體系空間的分割，推動(dòng)跨區(qū)域空間一體化。在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)上，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)布局匹配城市功能，通過(guò)資本、勞動(dòng)力、技術(shù)等要素的順暢流動(dòng)以及產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、區(qū)域市場(chǎng)一體化，形成有機(jī)整體。在社會(huì)系統(tǒng)上，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌人口結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)供給、社會(huì)治理，凝聚發(fā)展共識(shí)。

進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，要認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，明晰城市發(fā)展的思路舉措。在空間演變上，要科學(xué)把握城市空間集聚與擴(kuò)散的基本規(guī)律，實(shí)現(xiàn)城市人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模與承載能力相匹配的動(dòng)態(tài)平衡；在結(jié)構(gòu)體系上，科學(xué)把握大中小城市梯度有序布局的規(guī)律，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局；在功能定位上，科學(xué)把握優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與錯(cuò)位發(fā)展的分工機(jī)制，讓不同城市在現(xiàn)代化城市體系中找準(zhǔn)定位。同時(shí)，優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系更加強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展以人為本的價(jià)值導(dǎo)向，必須踐行人民城市理念，尊重人民主體地位，把實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活向往作為城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使城市發(fā)展成果更多惠及全體人民。

精準(zhǔn)研判現(xiàn)存短板弱項(xiàng)

2025年末我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為67.89%，城鎮(zhèn)化正在轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市建設(shè)更加注重質(zhì)量上的提升，在創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧多個(gè)維度發(fā)力。同時(shí)，我國(guó)城市體系建設(shè)仍存在結(jié)構(gòu)性矛盾和系統(tǒng)性短板，制約著整體效能的充分釋放。

城市群一體化和都市圈同城化的協(xié)同效能不足。城市群和都市圈是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局的重要載體。目前，我國(guó)城市群一體化和都市圈同城化面臨發(fā)展差距較大、聯(lián)動(dòng)不足等問(wèn)題。一是不同城市群發(fā)展實(shí)力差距顯著。京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)三大城市群GDP總量占全國(guó)比重超四成，集聚效應(yīng)凸顯，但西部城市群占比不足三成，發(fā)展動(dòng)能和集聚能力都明顯滯后。二是城市群和都市圈內(nèi)部呈現(xiàn)分化。都市圈內(nèi)中心城市極化現(xiàn)象明顯，發(fā)展相對(duì)滯后的城市面臨人口流失、產(chǎn)業(yè)萎縮等難題，中心城市對(duì)周邊地區(qū)的虹吸效應(yīng)明顯。三是城市群和都市圈跨行政區(qū)協(xié)調(diào)體制機(jī)制不健全。在資源要素流動(dòng)、科技創(chuàng)新協(xié)同、政策協(xié)同聯(lián)動(dòng)等方面仍存在明顯壁壘。以長(zhǎng)三角城市群為例，盡管三省一市已開展多輪科技創(chuàng)新政策對(duì)接，但在科研項(xiàng)目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼兌現(xiàn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的具體細(xì)則上仍存在不一致、執(zhí)行力度不統(tǒng)一等問(wèn)題，制約協(xié)同發(fā)展向縱深推進(jìn)。

城市發(fā)展不均衡不協(xié)調(diào)問(wèn)題凸顯。推動(dòng)城市均衡協(xié)調(diào)發(fā)展是優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系的重要路徑，目前不均衡、不協(xié)調(diào)態(tài)勢(shì)依然顯著。一方面，創(chuàng)新資源分布不均與產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化并存。東部重點(diǎn)城市依托優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源，構(gòu)建起“研發(fā)—轉(zhuǎn)化—產(chǎn)業(yè)化”的完整閉環(huán)。中西部和東北地區(qū)城市的創(chuàng)新要素相對(duì)匱乏，發(fā)展動(dòng)能明顯不足。同時(shí)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)化突出，部分城市忽視區(qū)域資源稟賦差異，盲目扎堆布局集成電路、新能源汽車等技術(shù)和資本密集型產(chǎn)業(yè)，造成重復(fù)建設(shè)，資源配置效率降低。另一方面，基本公共服務(wù)配置和城市功能空間失衡。超大特大城市醫(yī)療、教育等資源過(guò)度集聚，資源環(huán)境承載壓力持續(xù)加大，中小城市基本公共服務(wù)供給與人口規(guī)模的適配性不足，這也在一定程度上影響了城市體系的運(yùn)行效率。

以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)動(dòng)力不強(qiáng)?？h城作為我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，在優(yōu)化發(fā)展空間布局上具有重要作用。我國(guó)縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)仍然面臨諸多考驗(yàn)。主要是產(chǎn)業(yè)支撐薄弱，多數(shù)縣域產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)種養(yǎng)、初級(jí)加工為主，企業(yè)規(guī)模普遍較小，吸納人口就業(yè)規(guī)模有限，東北地區(qū)、中西部地區(qū)多數(shù)縣城存在人口流失問(wèn)題。同時(shí)，縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)不足，部分產(chǎn)業(yè)鏈條尚未形成緊密銜接，人才、資金等要素仍以向縣城流動(dòng)為主。

找準(zhǔn)優(yōu)化體系的有效路徑

錨定城市體系發(fā)展的目標(biāo)方向，要以優(yōu)化城市空間、提高治理效能等為著力點(diǎn)，積極探索優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系的有效路徑。

建強(qiáng)城市群和都市圈，優(yōu)化城市空間格局。著力構(gòu)建“城市群—都市圈—中心城市”為主體框架的多層級(jí)、網(wǎng)絡(luò)化城市空間體系。持續(xù)提升京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)三大城市群的高端要素匯聚能力、創(chuàng)新引領(lǐng)能力及產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)能力，打造具有全球影響力的世界級(jí)城市群；差異化推進(jìn)成渝、長(zhǎng)江中游、山東半島等城市群發(fā)育成熟，打造具有輻射帶動(dòng)力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、梯度發(fā)展的城市群體系。加快城市群一體化和都市圈同城化，以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為先導(dǎo)，強(qiáng)化交通、能源、信息等關(guān)鍵領(lǐng)域的一體化布局，構(gòu)建“1小時(shí)通勤圈”“2小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”；以產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新為支撐，建立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺(tái)，引導(dǎo)城市間形成“總部+基地”“研發(fā)+生產(chǎn)”等發(fā)展模式，提升產(chǎn)業(yè)鏈整體競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)城市群和都市圈從物理連接向功能融合升級(jí)。

完善城市功能體系，構(gòu)建城市分工協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。超大特大城市要嚴(yán)控規(guī)模，提升發(fā)展質(zhì)量，集聚高端創(chuàng)新要素和優(yōu)質(zhì)研發(fā)資源，可布局國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、大科學(xué)裝置等，重點(diǎn)提升創(chuàng)新策源能力；疏解非核心功能，將一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地等轉(zhuǎn)移出去，大力發(fā)展高端服務(wù)業(yè)，強(qiáng)化金融服務(wù)、商務(wù)會(huì)展、科技服務(wù)等功能，持續(xù)提升對(duì)全球高端生產(chǎn)要素的配置能力。中心城市作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎，需積極培育壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，打造具有區(qū)域影響力的產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心，強(qiáng)化輻射作用，帶動(dòng)周邊城市協(xié)同發(fā)展。中小城市應(yīng)立足自身資源稟賦和區(qū)位條件，培育差異化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，持續(xù)提升專業(yè)化功能水平，聚焦細(xì)分領(lǐng)域，避免與中心城市同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)；補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板，優(yōu)化教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)供給，增強(qiáng)人口吸納能力，逐步構(gòu)建起與城市規(guī)模相適配的功能體系。更為宏觀地看，要加快建立健全跨區(qū)域?qū)I(yè)化分工協(xié)作機(jī)制，系統(tǒng)構(gòu)建層級(jí)清晰、聯(lián)動(dòng)高效的城市間分工協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移、開展技術(shù)協(xié)同攻關(guān)、促進(jìn)資源要素共享，不斷強(qiáng)化城市間產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同，提升城市體系整體效能。

提升縣城發(fā)展質(zhì)量，推動(dòng)城市協(xié)調(diào)發(fā)展。把推進(jìn)縣城建設(shè)作為完善城市體系、促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要著力點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。以升級(jí)產(chǎn)業(yè)、吸納人口、提升功能為導(dǎo)向，加快補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，促進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展提級(jí)擴(kuò)能、公共服務(wù)提質(zhì)增效，增強(qiáng)縣城對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力。堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，引導(dǎo)有能力、有意愿的農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。推行由常住地提供基本公共服務(wù)，著重解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口關(guān)注的子女教育、醫(yī)療、住房、社保等急難愁盼問(wèn)題。

破除城鄉(xiāng)發(fā)展壁壘，筑牢城市發(fā)展根基。要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等方面的融合發(fā)展。在要素流動(dòng)方面，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，健全城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，增強(qiáng)與“城—鎮(zhèn)—鄉(xiāng)”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適配的土地要素支撐保障能力。在產(chǎn)業(yè)融合方面，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈延伸、要素跨界配置、功能互補(bǔ)協(xié)同，將農(nóng)村資源優(yōu)勢(shì)與城市產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)深度耦合，形成“以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互動(dòng)”的良性循環(huán)，為城市發(fā)展注入持續(xù)動(dòng)能。在生態(tài)融合方面，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)和剛性約束，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“生產(chǎn)—生活—生態(tài)”空間布局，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，筑牢現(xiàn)代城市的生態(tài)基底和綠色屏障。