文 | 張可云 全國(guó)經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

2025年7月中旬召開的中央城市工作會(huì)議，對(duì)城市工作作出全面、深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略部署，提出“發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈”，這是進(jìn)一步提高城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力的重要舉措。城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，是中國(guó)式現(xiàn)代化的領(lǐng)頭羊，是支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心引擎，也是參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。作為城鎮(zhèn)化高級(jí)階段的產(chǎn)物，城市群和都市圈通過集聚效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和創(chuàng)新效應(yīng)等多重作用，跨越了行政區(qū)域邊界，在更大的地域范圍內(nèi)持續(xù)優(yōu)化人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間布局，促進(jìn)城市群內(nèi)與城市群間不同地區(qū)的分工與合作。攜手共建功能互補(bǔ)、有機(jī)聯(lián)動(dòng)、安全韌性的城市群和都市圈生態(tài)，一方面能夠在“抱團(tuán)式”發(fā)展中鞏固集群的協(xié)同優(yōu)勢(shì)，另一方面可以使不同城市在深度融入?yún)^(qū)域整體發(fā)展格局中實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定位與錯(cuò)位發(fā)展，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。

現(xiàn)代化城市群和都市圈建設(shè)的基本要求

黨的十八大以來，城市群與都市圈建設(shè)提速。作為中國(guó)人口規(guī)模最大、經(jīng)濟(jì)活力最足和創(chuàng)新能力最強(qiáng)的城市群，京津冀、長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)的人口承載能力、經(jīng)濟(jì)體量等已居世界城市群前列，但在全球優(yōu)質(zhì)資源競(jìng)爭(zhēng)力與資源配置效率等方面，與世界其他發(fā)達(dá)城市群相比仍存在差距。其他的國(guó)家級(jí)與區(qū)域級(jí)城市群和都市圈，未來發(fā)展也存在很大提升空間。城市工作是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，必須在統(tǒng)籌謀劃與重點(diǎn)突破中協(xié)同發(fā)力。發(fā)展現(xiàn)代化城市群和都市圈，必須遵循城市發(fā)展規(guī)律，其建設(shè)要符合三個(gè)方面的基本要求。

首先，優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，明確城市群和都市圈的空間格局。任何城市都不是孤立的存在。各個(gè)城市之間會(huì)通過人流、物流、信息流與資金流等連接在一起，形成一個(gè)層次分明、分工合作的有機(jī)系統(tǒng)。一系列規(guī)模不同、職能各異、聯(lián)系密切的城市所組成的有機(jī)整體就是城市體系。城市群和都市圈都是城市體系的一部分，均存在大中小城市和小城鎮(zhèn)。優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，要求構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)特色鮮明、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局，在城市群和都市圈內(nèi)部構(gòu)建等級(jí)合理、層次分明、功能聯(lián)動(dòng)的發(fā)展格局。城市體系不完善有著多種表現(xiàn)，主要包括：超大特大城市人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過度集聚、中心城區(qū)“城市病”突出；大中城市存在功能短板；小城市人口和產(chǎn)業(yè)集聚不足。這些城市體系缺陷會(huì)妨礙城市群和都市圈的發(fā)展。

其次，打造城市利益共同體，加快城市群一體化和都市圈同城化。中心城市—都市圈—城市群是城市化推進(jìn)到一定階段后所形成的高級(jí)空間形態(tài)，貫穿這一演化過程的關(guān)鍵是城市利益共同體的不斷拓展。都市圈以中心城市為依托，通過構(gòu)建通勤圈、產(chǎn)業(yè)圈、生活圈等同城化手段，將中心城市和周邊城鎮(zhèn)連接為一個(gè)利益共同體。城市群則是多個(gè)都市圈的有機(jī)連接，通過基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)協(xié)作、統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)、公共服務(wù)共建共享、生態(tài)環(huán)境共保共治以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展等一體化手段，拓展利益共同體的空間范圍。

最后，推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)，促進(jìn)城市群和都市圈持續(xù)健康發(fā)展。城市生態(tài)環(huán)境破壞與災(zāi)害的負(fù)面影響具有跨區(qū)域的特點(diǎn)，推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)需要城市群和都市圈內(nèi)實(shí)行生態(tài)環(huán)境共保共治和災(zāi)害聯(lián)防聯(lián)控。需要注意的是，城市群和都市圈內(nèi)行政邊界地帶往往因跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制缺位而成為城市韌性安全的薄弱環(huán)節(jié)。

發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，是契合上述基本要求的系統(tǒng)性方案?！敖M團(tuán)式”著力于構(gòu)建功能互補(bǔ)的空間格局，依托城市群推動(dòng)大中小城市專業(yè)化分工和創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈深度嵌套，有助于防止重復(fù)建設(shè)與無序競(jìng)爭(zhēng)；“網(wǎng)絡(luò)化”重點(diǎn)是打造立體互聯(lián)的系統(tǒng)脈絡(luò)，通過現(xiàn)代化綜合交通體系和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)，以及網(wǎng)絡(luò)化治理，促進(jìn)城市群內(nèi)外要素高效流動(dòng)、資源優(yōu)化配置?！肮δ芙M團(tuán)”與“聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)”雙向發(fā)力，既有助于促進(jìn)單個(gè)城市實(shí)現(xiàn)建設(shè)“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現(xiàn)代化人民城市目標(biāo)，又能加強(qiáng)城市間有機(jī)聯(lián)系，提升區(qū)域整體承載能力，為釋放城鎮(zhèn)化內(nèi)需潛力、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

強(qiáng)化組團(tuán)式發(fā)展動(dòng)能，優(yōu)化城市群和都市圈功能布局

未來我國(guó)提升城市群和都市圈發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵，在于強(qiáng)化組團(tuán)式發(fā)展的動(dòng)能、優(yōu)化城市群和都市圈功能布局，為拓寬發(fā)展空間、暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)提供穩(wěn)固支撐。根據(jù)2025年中央城市工作會(huì)議的部署，我國(guó)既要優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，醫(yī)治“大城市病”，又需構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)分工協(xié)作、有機(jī)聯(lián)動(dòng)的協(xié)同體系，深層次一體化釋放“1+1>2”的系統(tǒng)效能。這意味著各地應(yīng)主動(dòng)將自身發(fā)展融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展大棋局，遵循要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)演進(jìn)與生態(tài)承載的客觀規(guī)律，科學(xué)研判中心城市的輻射帶動(dòng)能力與發(fā)展階段特征，審慎界定發(fā)展邊界，合理把握推進(jìn)時(shí)序，堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)、久久為功。

明確功能實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，立足國(guó)家戰(zhàn)略全局構(gòu)建梯次分明的城市群體系。世界級(jí)城市群應(yīng)突出“高度”，京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)城市群聚焦量子信息、人工智能、生物制造等前沿領(lǐng)域，打造具有全球引領(lǐng)力的科創(chuàng)高地，為高質(zhì)量發(fā)展注入核心動(dòng)能，搶占國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)。國(guó)家級(jí)城市群要體現(xiàn)“厚度”，成渝、長(zhǎng)江中游城市群等重在培育特色支柱產(chǎn)業(yè)，通過構(gòu)建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)共同體，鞏固產(chǎn)業(yè)鏈安全底座。區(qū)域級(jí)城市群需彰顯“特色”，中西部和東北的城市群、都市圈深耕特色化發(fā)展路徑，發(fā)揮出地方優(yōu)勢(shì)。各城市群必須嚴(yán)控同質(zhì)化重復(fù)建設(shè)，驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新要素按功能定位梯度流動(dòng)，最終形成“前沿突破—產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化—特色凸顯”的價(jià)值循環(huán)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)下的深度分工與緊密協(xié)作。

積極探索利益共享機(jī)制，共建組團(tuán)式發(fā)展共同體。城市群和都市圈一體化的核心在于建立利益共享機(jī)制，打造“你中有我、我中有你”的利益共同體。探索建立跨區(qū)域財(cái)稅分享相關(guān)配套制度、設(shè)立共同發(fā)展基金等，促使城市群和都市圈發(fā)展真正從“共擔(dān)”邁向“共贏”。建立跨區(qū)域財(cái)稅分享機(jī)制，按產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度合理劃分增值稅、企業(yè)所得稅等共享比例，使制造業(yè)配套縣域共享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益；設(shè)立共同發(fā)展基金，對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)施縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)與發(fā)展回饋的平衡。

以內(nèi)涵發(fā)展鍛造生態(tài)韌性，夯實(shí)組團(tuán)式發(fā)展的永續(xù)根基。組團(tuán)式發(fā)展，必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、共建共享的原則。依托主體功能區(qū)戰(zhàn)略，錨定各城市在區(qū)域生態(tài)安全格局中的定位，共同構(gòu)建韌性生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。生態(tài)屏障區(qū)嚴(yán)格保護(hù)水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)等功能，不斷完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展勢(shì)能；產(chǎn)業(yè)承載區(qū)加快綠色低碳轉(zhuǎn)型，通過發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力推動(dòng)減污降碳擴(kuò)綠增長(zhǎng)協(xié)同增效。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化跨區(qū)域生態(tài)安全屏障，加固災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警與防洪排澇等避險(xiǎn)設(shè)施，提升應(yīng)急聯(lián)動(dòng)與防災(zāi)減災(zāi)能力；配套跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償與污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，確保生態(tài)價(jià)值與產(chǎn)業(yè)收益在組團(tuán)內(nèi)部合理流轉(zhuǎn)。同時(shí)，以內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以城市更新為抓手，建設(shè)現(xiàn)代化人民城市。老城區(qū)通過有機(jī)更新補(bǔ)齊安全韌性短板，優(yōu)化藍(lán)綠空間；新城區(qū)嚴(yán)守生態(tài)邊界，集約高效布局產(chǎn)業(yè)與人口。唯有統(tǒng)籌生態(tài)安全、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與空間重構(gòu)，城市群和都市圈的發(fā)展方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，為組團(tuán)式發(fā)展注入持久生命力。

暢通網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同脈絡(luò)，提升城市群和都市圈治理效能

發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，應(yīng)依托已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)和龐大消費(fèi)市場(chǎng)，系統(tǒng)整合區(qū)域資源，構(gòu)建高效協(xié)同的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系，形成規(guī)模效應(yīng)與創(chuàng)新集群優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，以交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為支撐，推動(dòng)“硬聯(lián)通”與“軟聯(lián)通”并重，實(shí)現(xiàn)要素跨區(qū)域無障礙流動(dòng)。最終通過治理效能提升，形成“規(guī)劃共繪、設(shè)施共建、產(chǎn)業(yè)共興、市場(chǎng)共融”的協(xié)同發(fā)展格局。

構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施骨架，織密網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通脈絡(luò)。交通一體化是集聚經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、知識(shí)溢出等區(qū)域效應(yīng)產(chǎn)生的前提，通過打通跨城“斷頭路”、打造“1小時(shí)通勤圈”等，不僅能縮短不同區(qū)域間的時(shí)空距離，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)要素流動(dòng)，還能為就地就近城鎮(zhèn)化創(chuàng)造關(guān)鍵條件?？h域深度融入城市群和都市圈交通網(wǎng)絡(luò)，能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近在本地產(chǎn)業(yè)園區(qū)就業(yè)，子女教育、醫(yī)療養(yǎng)老等需求在縣域內(nèi)得到高效滿足，有效緩解大城市承載壓力。加快新型基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化，既能加速核心城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)，更能強(qiáng)化縣域節(jié)點(diǎn)功能，為就地就近城鎮(zhèn)化筑牢基石。當(dāng)前階段應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)5G網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)中心向縣域延伸，建設(shè)智慧物流樞紐銜接農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地與消費(fèi)市場(chǎng)。

破除制度性流動(dòng)壁壘，提升網(wǎng)絡(luò)配置效率。各城市應(yīng)通過加強(qiáng)跨區(qū)域政策協(xié)同，統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則、簡(jiǎn)化交易流程，壓縮制度性成本；通過統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)管規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)體系，著力構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，合理化城市間利益分配。一是破除阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的卡點(diǎn)堵點(diǎn)，掃清要素流動(dòng)障礙。二是切實(shí)落實(shí)市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度，全面提升營(yíng)商環(huán)境法治化水平。三是創(chuàng)新市場(chǎng)化融資模式，強(qiáng)化資金保障，健全多元可持續(xù)資金供給機(jī)制，優(yōu)化城鎮(zhèn)化建設(shè)投入結(jié)構(gòu)。

加強(qiáng)多領(lǐng)域協(xié)同，提升網(wǎng)絡(luò)化治理效能。在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，通過構(gòu)建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同平臺(tái)，推動(dòng)制造業(yè)集群化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市群和都市圈資源優(yōu)化配置與產(chǎn)能共享，增強(qiáng)整體競(jìng)爭(zhēng)力。在創(chuàng)新領(lǐng)域，強(qiáng)化科技資源共享網(wǎng)絡(luò)，建立聯(lián)合研發(fā)基地和人才流動(dòng)機(jī)制，加速技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，打造“科創(chuàng)走廊”，匯聚高校、企業(yè)與政府資源，孵化前沿科技項(xiàng)目，提升區(qū)域創(chuàng)新策源能力。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，完善生態(tài)監(jiān)測(cè)與治理協(xié)同體系，通過數(shù)據(jù)共享和聯(lián)合執(zhí)法，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，協(xié)同應(yīng)對(duì)污染傳輸與流域保護(hù)，顯著改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。同時(shí)，依托數(shù)字化治理工具，如城市大腦或智慧平臺(tái)，整合多源數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)，形成高質(zhì)量協(xié)同治理格局。