5月13日，中國(guó)民航局下轄的低空安全司正式亮相，與2024年底國(guó)家發(fā)展改革委設(shè)立的低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展司前后呼應(yīng)。一個(gè)嶄新的“雙司聯(lián)動(dòng)”格局悄然成型，既明確發(fā)展方向，又規(guī)范運(yùn)行秩序，形成政策合力，為低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

機(jī)構(gòu)升級(jí)的深層邏輯

低空安全司的設(shè)立并非偶然。早在2025年7月，中國(guó)民航局便成立了通用航空和低空經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，圍繞航空器適航審定、市場(chǎng)監(jiān)管、飛行運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等開展工作。這一機(jī)制有效發(fā)揮了協(xié)調(diào)作用，但隨著低空經(jīng)濟(jì)從概念走向現(xiàn)實(shí)、從試點(diǎn)走向規(guī)?；l(fā)展，對(duì)常態(tài)化、制度化監(jiān)管通道建設(shè)提出了更高要求。

正是在這一背景下，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室正式批復(fù)中國(guó)民航局設(shè)立低空安全司，其職責(zé)明確包括起草低空民航發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌低空安全與發(fā)展、建設(shè)低空飛行服務(wù)調(diào)度平臺(tái)和低空飛行服務(wù)站體系等。

這一升級(jí)折射出中國(guó)對(duì)低空經(jīng)濟(jì)重視程度的日益加強(qiáng)。2024年，《政府工作報(bào)告》提出要打造低空經(jīng)濟(jì)等新增長(zhǎng)引擎；2025年，《政府工作報(bào)告》提出開展新技術(shù)新產(chǎn)品新場(chǎng)景大規(guī)模應(yīng)用示范行動(dòng)，推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)安全健康發(fā)展；黨的二十屆四中全會(huì)明確提出，加快低空經(jīng)濟(jì)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，政策導(dǎo)向一以貫之。

這一升級(jí)背后的產(chǎn)業(yè)邏輯，是低空經(jīng)濟(jì)“爆炸式增長(zhǎng)”帶來的治理需求。中國(guó)民航局公布的數(shù)據(jù)顯示，2025年，中國(guó)低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)規(guī)模已達(dá)1.5萬億元，無人機(jī)運(yùn)營(yíng)企業(yè)近2萬家，eVTOL年度訂單總額超300億元。截至2025年底，中國(guó)注冊(cè)無人機(jī)共328.7萬架，同比增長(zhǎng)51.0%。據(jù)預(yù)測(cè)，2035年，中國(guó)低空經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)規(guī)模有望突破3.5萬億元。產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)已進(jìn)入快車道，治理結(jié)構(gòu)必須同步迭代。

更深層次的考量在于，隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，發(fā)展與安全風(fēng)險(xiǎn)并存。一方面，低空飛行器機(jī)動(dòng)性強(qiáng)，往往不遵循固定航線和空域飛行，甚至頻繁進(jìn)入人口密集的城市核心區(qū)；另一方面，eVTOL、飛行汽車等新型航空器層出不窮，其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全特性尚無監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)可循；與此同時(shí)，大量非職業(yè)飛行員進(jìn)入低空領(lǐng)域，進(jìn)一步增加了安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，這些都對(duì)傳統(tǒng)的安全監(jiān)管體系構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。監(jiān)管領(lǐng)域急需專業(yè)力量介入，以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的安全形勢(shì)。

地方先行與全國(guó)破局

在國(guó)家政策引導(dǎo)下，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已將低空經(jīng)濟(jì)寫入2026年省級(jí)政府工作報(bào)告，積極探索各具特色的發(fā)展路徑。廣東省深圳市作為“無人機(jī)之都”，在空域管理試點(diǎn)和跨境物流應(yīng)用上先行先試，其無人機(jī)產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)值占全國(guó)半壁江山；湖南省作為全國(guó)首個(gè)全域低空開放試點(diǎn)省份，創(chuàng)新構(gòu)建了“軍地民”三方協(xié)同管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多方協(xié)同管理；內(nèi)蒙古自治區(qū)依托地理優(yōu)勢(shì)重點(diǎn)發(fā)展“低空+”多元應(yīng)用場(chǎng)景；四川省成都市在空域管理上推行“報(bào)備制”……

然而，在地方先行先試、積累經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，一些亂象也逐漸顯現(xiàn)，成為低空經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的瓶頸。2025年9月，上海警方開展無人機(jī)“黑飛”專項(xiàng)整治行動(dòng)，累計(jì)查處違法案件778起，行政處罰380余人，沒收無人機(jī)110余架；2025年11月，媒體曝光山東鄒平魏橋鎮(zhèn)私下制造、銷售“三無”飛機(jī)等行為。

這些亂象的制度性根源，很大程度在于地方標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)則碎片化。中國(guó)民航局低空安全司的設(shè)立，正是對(duì)這一“規(guī)則碎片化”問題的制度回應(yīng)。在適航審定方面，制定全國(guó)統(tǒng)一的航空器適航標(biāo)準(zhǔn)，解決不同地區(qū)適航標(biāo)準(zhǔn)不一的問題；在飛行調(diào)度方面，實(shí)行對(duì)全國(guó)低空飛行活動(dòng)的統(tǒng)一監(jiān)視、調(diào)度和管理；在服務(wù)保障方面，統(tǒng)籌規(guī)劃全國(guó)低空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)各地基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。同時(shí)，建立全國(guó)統(tǒng)一的飛行服務(wù)體系，為飛行活動(dòng)提供氣象、導(dǎo)航、通信等全方位的服務(wù)保障。低空安全司從多個(gè)方面讓合規(guī)飛行變得像“掃碼支付”一樣便捷，從而從根本上壓縮“黑飛”的生存空間。

“雙司協(xié)同”的中國(guó)優(yōu)勢(shì)

放眼全球，各國(guó)都在探索適合本國(guó)國(guó)情的低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式。在美國(guó)，低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的主要責(zé)任由聯(lián)邦航空管理局（FAA）承擔(dān)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向更多由市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)，政府統(tǒng)籌力度有限；在歐盟，歐洲航空安全局（EASA）負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)和適航規(guī)則，各成員國(guó)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，其安全標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、法規(guī)體系成熟，但“統(tǒng)一框架+成員國(guó)自主”的格局，意味著各國(guó)需在歐盟總體要求下自行制定實(shí)施細(xì)則，產(chǎn)業(yè)政策的推進(jìn)力度各有不同。相比之下，中國(guó)的“雙司聯(lián)動(dòng)”模式（國(guó)家發(fā)展改革委統(tǒng)籌發(fā)展、中國(guó)民航局嚴(yán)守安全），具有鮮明的中國(guó)特色和獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。

第一，發(fā)展與安全并重，實(shí)現(xiàn)“兩手抓、兩手都要硬”。中國(guó)將發(fā)展與安全放在同等重要的位置，由國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，中國(guó)民航局負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管和安全保障。這種分工既能充分發(fā)揮政府在戰(zhàn)略規(guī)劃、政策引導(dǎo)、資源配置方面的優(yōu)勢(shì)，又能通過專業(yè)的行業(yè)監(jiān)管確保安全，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的動(dòng)態(tài)平衡。

第二，集中力量辦大事，能夠快速推進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的低空飛行服務(wù)調(diào)度平臺(tái)、起降點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)等重大基礎(chǔ)設(shè)施。中國(guó)的“雙司協(xié)同”模式能夠集中全國(guó)的資源和力量，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施，快速構(gòu)建支撐低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施體系。

第三，破除部門壁壘，有助于破解跨部門協(xié)調(diào)難題。低空經(jīng)濟(jì)涉及多個(gè)部門，以及“軍地民”多方協(xié)調(diào)。“雙司協(xié)同”格局的建立，破解了以往低空治理中部門各自為政、協(xié)調(diào)困難的問題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)多主體高效聯(lián)動(dòng)、政策高效落地。

低空經(jīng)濟(jì)未來新圖景

連續(xù)三年寫入《政府工作報(bào)告》、市場(chǎng)規(guī)模愈發(fā)廣闊，低空經(jīng)濟(jì)正迎來前所未有的發(fā)展機(jī)遇?！半p司協(xié)同”格局的形成，將為低空經(jīng)濟(jì)插上“安全”與“發(fā)展”的雙翼。

展望低空經(jīng)濟(jì)的未來，分級(jí)無人機(jī)運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)將穿梭于崇山峻嶺，打通偏遠(yuǎn)山區(qū)的物資生命線，破解城市配送“最后一公里”難題；空中出租車將掠過城市天際線，讓擁堵的地面交通不再成為出行的羈絆；低空智能設(shè)備將化身“空中管家”，助力城市實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理；廣袤田野上，無人機(jī)植保將成為農(nóng)業(yè)大省的標(biāo)配，為糧食生產(chǎn)降本增效……在“雙司協(xié)同”格局下，中國(guó)的低空經(jīng)濟(jì)必將飛得更高、飛得更遠(yuǎn)、飛得更穩(wěn)。（作者系國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部政策仿真實(shí)驗(yàn)室主任、研究員肖宏偉）

編審：邢硯薷 張曉雯 蔣新宇 張艷玲